Zo heel vaak komt het niet voor dat enkele universiteiten en de ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de handen ineenslaan en gezamenlijk een historisch onderzoek starten. Maar er was dit keer een bijzondere aanleiding: het tweehonderdjarig bestaan van het rijksstudiefinancieringsstelsel in 2015. Niet toevallig waren de deelnemende universiteiten de drie die sinds 1815 geheel door de rijksoverheid werden bekostigd. Bij de Rijksuniversiteit Groningen is dit nog in haar naam te zien, maar tot voor kort heetten ook de universiteiten in Leiden en Utrecht rijksuniversiteit.

In 2010 begon aan elk van deze universiteiten een jonge historicus met de voorbereiding van een proefschrift in het project ‘200 jaar studiefinanciering in het Koninkrijk der Nederlanden’. Dit heeft geresulteerd in drie in aanpak en stijl heel verschillende dissertaties.¹ Ruben Schalk schreef in Utrecht in het Engels een thematisch opgebouwd proefschrift over het leerlingstelsel in en na de gilden, het beroepsonderwijs en de opleiding van werk- en ambachtslieden in de praktijk gedurende de tweede helft van de negentiende en het begin van de twintigste eeuw, en het middelbare handelsonderwijs in dezelfde periode. Bovendien bespreekt hij het beurzenstelsel en de arbeidsmarkt voor katholieke en hervormde theologiestudenten in de negentiende eeuw. Hij laat zien dat het Rijk lange tijd maar een kleine speler was in het verlenen van studiebeurzen en voorschotten. Tot na de Tweede Wereldoorlog was het aandeel van kerken, verenigingen en lokale overheden hierin veel groter.

De andere twee dissertaties zijn in het Nederlands geschreven en chronologisch opgebouwd. Pieter Slamans Leidse proefschrift behandelt de politieke discussies over de oogmerken en de omvang van de studiefinanciering. Hieruit blijkt een verschuiving in het motief tot het verlenen van beurzen. Ooit had dit tot doel bepaalde beroepsgroepen aantrekkelijker te maken en de kwaliteit van de beroepsgroep te verbeteren. Later kwam hierbij dat talent niet verloren mocht gaan. Een derde motief was een vorm van liefdadigheid: het geven van kansen aan minvermogenden. Dit motief werd na 1919 steeds belangrijker. Sinds de jaren 1960 wordt volledige toegankelijkheid van het hoger onderwijs gezien als sociale rechtvaardigheid. Wouter Marchand bestudeerde in Groningen precies dit laatstgenoemde aspect: de betekenis van het beurzenstelsel voor de toegankelijkheid van de universiteiten en de onderwijzersopleidingen in Nederland en de samenstelling van hun studentenpopulatie. Hij vergelijkt in verschillende periodes de sociale herkomst van de bursalen met die van de studenten in het algemeen. Hij laat zien hoe en wanneer de toegankelijkheid van het hoger onderwijs verbreedde en welke rol het stelsel van studiefinanciering hierin speelde. Mede doordat de auteurs en hun promotores geregeld overleg hadden, sluiten de drie boeken nauw op elkaar aan zonder dat er te veel overlap is ontstaan, terwijl het toch afzonderlijke studies zijn gebleven. Op zichzelf is dit al een prestatie. Als afsluiting van dit onderzoeksproject publiceerden de drie auteurs gezamenlijk een fraai vormgegeven, rijk geïllustreerde en goed geschreven samenvatting van hun werk voor een breder publiek.²

In dit reviewartikel beperk ik mij in hoofdzaak tot de betekenis van twee eeuwen studiefinanciering voor universiteit en wetenschap. Hierdoor blijft het boek van Schalk grotendeels buiten beschouwing, omdat dit vooral niet-universitair beroepsonderwijs behandelt. Niettemin levert zijn hoofdstuk over de studiefinanciering van hervormde en katholieke theologiestudenten voor dit artikel belangrijk vergelijkingsmateriaal op.

De meest in het oog springende uitkomst van dit onderzoeksproject is dat studiebeurzen lange tijd helemaal niet bedoeld waren voor studenten afkomstig uit gezinnen die niet tot de zogeheten geleerde stand behoorden, gezinnen dus waarvan de vader een academische studie had afgerond. In hun samenvattende werk Kansen in het Koninkrijk komen de auteurs op dit punt meteen (p. 9) ter zake: tot ver in de negentiende eeuw was men vrij algemeen van mening dat middenstandskinderen niet aan een universiteit thuishoorden. Dit blijkt lange tijd de praktijk te zijn geweest bij het begeven van beurzen.

Koning Willem I regelde in 1815 met een alomvattend koninklijk besluit voor het eerst het hele hoger onderwijs voor het noordelijke deel van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden, een jaar later gevolgd door een regeling voor de Zuidelijke Nederlanden. Zijn idee was dat elk van de zes universiteiten in deze nieuwe staat (in Leiden, Groningen, Utrecht, Luik, Leuven en Gent) moest bijdragen aan de natievorming. Hiertoe werden aan deze universiteiten leerstoelen voor Nederlandse letterkunde en geschiedenis ingesteld, die de beheersing van het Nederlands en de vaderlandsliefde dienden te bevorderen. Met een uitgekiend beurzenstelsel wilde de koning bovendien een groep aan zich binden die van eminent belang was voor de vorming van de hoop der natie: de predikanten en de leraren van de Latijnse scholen, de voorlopers van de gymnasia, die de toegangspoort waren tot de universiteit. Het merendeel van de beurzen was daarom bestemd voor theologiestudenten en studenten in de letteren en bespiegelende wijsbegeerte.

Dit hing samen met de wens van Willem I de kerken onder zijn gezag te krijgen. Door middel van overeenkomsten met de kerkgenootschappen wilde hij bereiken dat de kerkelijke gezagsdragers in het koninkrijk onder zijn toezicht werden opgeleid (wat bij de katholieken, de luthersen en de Joden lang niet altijd het geval was), én dat zij in het Nederlands zouden preken en bijdroegen aan het bewaren van de nationale orde en eendracht. In ruil hiervoor bood de koning beurzen en salarissen voor de predikanten en priesters. Dit lukte hem met de meeste kerken, maar leidde tot fikse botsingen met de katholieke kerk en het katholieke bevolkingsdeel. Die hebben bijgedragen aan de afscheiding van België in 1830.

Het rijksbeurzenstelsel bleek uiterst effectief voor de opleiding van predikanten, in het bijzonder die van de Nederlandse Hervormde Kerk. Deze kerk was in 1819 tot de conclusie gekomen dat de hoge collegegelden aan de universiteiten – die toen nog per collegecyclus aan de hoogleraar zelf werden betaald – te veel jongemannen ervan weerhield theologie te gaan studeren. Volgens haar berekening waren er veertig afgestudeerde theologen per jaar nodig om aan de vraag te voldoen. De kerk zette daarom de koning onder druk extra stimuleringsmaatregelen te treffen. Het resultaat hiervan was dat theologiestudenten werden vrijgesteld van collegegeld (waarvoor de hoogleraren door het Rijk financieel werden gecompenseerd) en van dienstplicht bij de schutterij. Hier kwam bij dat predikanten met een studerende zoon zogeheten academiegeld ontvingen, een bedrag van honderd, later tweehonderd gulden per jaar als deze zoon theologie studeerde, en vijftig gulden als hij een andere studie volgde. Zo werden predikantenzoons bevoordeeld in het kiezen van een studie (theologie) waarvoor ook nog eens twintig van de in totaal zeventig rijksbeurzen waren bestemd. En dan waren er nog tal van particuliere fondsen die zich richtten op het steunen van theologiestudenten.

Dit alles had tot gevolg dat het vak veelal binnen de familie bleef, zoals al vaker is geconstateerd, onder meer door David Bos.³ Een onbedoeld gevolg was dat spoedig een overschot van honderden afgestudeerde theologen ontstond voor wie er geen kansel was. Prompt leidde dit tot vermindering van het aantal beurzen en afschaffing van de vrijstelling van collegegeld voor theologiestudenten. In 1842 werden de rijksbeurzen zelfs helemaal wegbezuinigd, al werden ze in 1853 door minister J.R. Thorbecke opnieuw ingesteld, waarbij niet minder dan 65 procent van de beurzen werd begeven aan theologiestudenten. Het academiegeld bleef bestaan, zodat theologie studerende predikantenzoons bevoordeeld bleven, ook toen er later opnieuw te veel afgestudeerde theologen waren.

Dat het predikambt door deze maatregelen een ‘beschermd’ beroep bleef voor jongens uit de geleerde stand, blijkt uit de vergelijking door Schalk met de priesteropleiding aan de Nederlandse grootseminaries. Doordat een studie aan een grootseminarie nog niet de helft kostte van een universitaire studie, waren de seminaries veel makkelijker toegankelijk voor jongens uit lagere sociale milieus. Hier kwam bij dat het episcopaat bij het verstrekken van beurzen veel meer lette op talent en vastbeslotenheid van de kandidaten en de voortgang van de studie van de bursalen. Zo was omstreeks 1860 29 procent van de priesterstudenten in Den Bosch afkomstig uit de onderste sociale lagen tegen slechts 2 procent van de hervormde theologiestudenten in Utrecht (Schalk, pp. 127–130).

Uit alles blijkt dat alle betrokken partijen – de Nederlandse Hervormde Kerk, de Nederlandse overheid en niet in de laatste plaats de predikanten zelf – er veel aan gelegen was het aanzien van de dominee hoog te houden. Voor het ambt was een academische studie vereist, predikanten waren dikwijls gehuwd met predikantendochters, in de loop van de negentiende eeuw nam bovendien het aantal gepromoveerde theologen sterk toe, en menige dominee gaf zichzelf extra aanzien door de achternaam van zijn moeder aan zijn eigen naam toe te voegen. Het beurzenstelsel en de vele particuliere fondsen, ten slotte, droegen ertoe bij dat het ook voor minder bemiddelde domineeszoons mogelijk werd een universitaire studie te volgen en zo de geleerde stand in ere te houden. Voor andere studierichtingen waren er veel minder beurzen.

Wat betekende het grote aantal theologiestudenten nu voor de universiteiten? In elk geval dat de theologische faculteiten tot 1876 groot waren, in Utrecht zelfs lange tijd de grootste. De auteurs van het hier besproken onderzoeksproject stellen vast dat het beurzenstelsel heeft geleid tot een structureel overschot aan afgestudeerde theologen. Maar zij gaan niet zo ver als de eerder aangehaalde David Bos, die schreef dat er in de negentiende eeuw zonder de vele theologiestudenten geen drie universiteiten hadden kunnen bestaan. Inmiddels is gebleken dat niet de omvang, maar de locatie en de betekenis van de universiteit voor de stad de doorslag gaven bij het succes van de lobby’s voor het voortbestaan van alle drie de rijksuniversiteiten.

In 1876 veranderde de opzet van de universiteiten. De twee propedeutische faculteiten (letteren en wijsbegeerte, en wis- en natuurkunde) werden gelijkwaardig aan de drie hogere (theologie, rechtsgeleerdheid en geneeskunde), en het doel van het universitaire onderwijs was niet langer voorbereiding op de geleerde stand, maar werd wetenschappelijke vorming van studenten. De studiefinanciering werd hieraan aangepast. Zij diende niet langer het consolideren van het sociale profiel van de universiteit (Marchand, p. 224). Beurzen werden voortaan toegekend aan studenten van ‘zeer goede verwachtingen’ (Marchand, p. 105), wat in overeenstemming was met de nieuwe doelstelling van het universitaire onderwijs.

In de decennia na 1876 veranderde geleidelijk de sociale samenstelling van de studentenbevolking. Dit lag niet zozeer aan de bursalen, want zij waren met te weinig. Er gebeurde iets wat niet was voorzien. In 1863 had Thorbecke voor kinderen uit de ‘nijvere middenstand’ een nieuw soort school gelanceerd: de hogere burgerschool of hbs. Deze hbs was bij introductie een moderner soort school dan in de meeste Europese landen gangbaar was (Schalk, p. 92). De hbs was uitdrukkelijk niet bedoeld als voorbereiding op de universiteit. In de praktijk echter waren leerlingen van de hbs, waar de nadruk lag op de exacte vakken (en goed toegeruste praktijklokalen) en de moderne talen, beter voorbereid op een universitaire studie in de geneeskunde en de exacte vakken dan gymnasiasten. Het gevolg was dat spoedig veel leerlingen doorstroomden naar de universiteit. Weliswaar kwamen deze hbs’ers minder exclusief uit de middenstand dan Thorbecke had bedoeld, maar de school was van groot belang voor de doorstroom van kinderen uit niet-academische milieus naar de universiteit (Marchand, pp. 83–84). Mede door hen was omstreeks 1900 al minder dan de helft van de studenten afkomstig uit de geleerde stand.

Pas J.Th. de Visser, de eerste minister van het in 1918 ingestelde ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen, kon en wilde de toegankelijkheid van het hoger onderwijs verruimen. Hij was ook de eerste die de behoefte liet prevaleren en werkte daarom niet meer met een vast aantal beurzen. Als gevolg van het door hem ingezette beleid nam het percentage studenten uit de hoogste statusgroepen verder af, al stelde het Centraal Bureau voor de Statistiek in 1938 vast dat dit nog altijd meer dan de helft was, en steeg dat uit de middelbare milieus (Marchand, pp. 129–131). Maar het was Jo Cals, minister van Onderwijs van 1952 tot 1963, die als eerste het aantal studenten structureel wilde vergroten, omdat de voor de welvaart benodigde industrialisatie een hoger opgeleide bevolking vereiste. Om de achterblijvende groei van het aantal studenten te stimuleren, verlaagde hij in 1953 het collegegeld. Hierbij liet hij het niet. Hij wilde studenten ook uit bredere lagen van de bevolking rekruteren, en vulde daarom de kinderbijslaguitkeringen aan met rijksstudietoelagen in de vorm van beurzen en renteloze voorschotten. Hierbij werd bij de verstrekking steeds minder gelet op geschiktheid van de kandidaten, totdat vanaf 1964 helemaal geen geschiktheidseisen aan een toelage werden gesteld en alleen nog het inkomen van de ouders van de student telde. Zo steeg het percentage bursalen van bijna 10 vlak na de oorlog in etappes naar 38 procent in 1965–1966 (Slaman, pp. 158–168) totdat in 1986 ook dit inkomenscriterium verviel en elke studerende jongere een basisbeurs ontving.

Het staat vast dat dit studiefinancieringsstelsel heeft bijgedragen aan de groei van de aantallen studenten, aan grotere toegankelijkheid van het universitaire onderwijs én aan verhoging van het opleidingsniveau van de bevolking. In 2010 scoorde Nederland internationaal zeer hoog met de toegankelijkheid van zijn universitaire onderwijs (Marchand, pp. 201–202). Veel minder duidelijk is wat de betekenis van de stroom bursalen is geweest voor de ontwikkeling van de wetenschappen. Wel staat vast dat de hbs’ers een grote rol hebben gespeeld in de wiskunde en de natuurwetenschappen. Ook wordt vrij algemeen aangenomen dat nieuwe studierichtingen en faculteiten relatief veel studenten uit niet-academische milieus trekken. Marchand (pp. 103–104) bevestigt dit met zijn vermelding dat onder de bursalen in de toen nieuwe natuurwetenschappen in de periode 1877–1913 veel studenten afkomstig waren uit de middengroepen en dat de natuurwetenschappen meer studenten uit niet-academische milieus telden dan geneeskunde. Maar hiermee is niet gesteld welke rol de bursalen speelden in de ontwikkeling van deze vakken.

Evenmin is bekend wat het aandeel van de bursalen was in de onrust in de nog betrekkelijk nieuwe sociale wetenschappen en in mindere mate in de letteren in de jaren 1960 en 1970. Deze faculteiten barstten niet alleen zowat uit hun voegen door de explosief gegroeide toestroom van studenten, ook de canons van wat het vakgebied inhield en wat de studenten moesten kennen en kunnen, waren omstreden, met veel ernstige en soms slepende conflicten tot gevolg.⁴

Zeker is echter dat het stelsel van studiefinanciering heeft bijgedragen aan al een halve eeuw voortdurende onrust aan de universiteiten. Doordat het buiten de vraagstelling van de auteurs valt, wordt aan deze kant van de zaak weinig aandacht geschonken. Dat is jammer, omdat nu lijkt alsof het stelsel de laatste eeuw alleen maar goeds heeft gebracht: het bracht een universitaire studie binnen bereik van velen die hier anders alleen maar van hadden kunnen dromen.

Toch valt er wel iets over te zeggen. Voor de universiteiten was het probleem dat hun inkomsten en de toename van de aantallen studenten niet altijd gelijke tred hielden. Dit was nog wel het geval toen vanaf het begin van de jaren 1960 de naoorlogse geboortegolf de universiteiten bereikte en een onverwacht groot aantal studenten leverde. Het ministerie had weinig idee hoe de groei moest worden opgevangen (behalve dan door meer geld te fourneren) en waar het met de universiteiten naartoe moest. Wel werd snel duidelijk dat de bestuursvorm van de universiteiten ontoereikend was voor instellingen van een dergelijke omvang. Vervolgens stak vanaf 1968 een democratiseringsstorm op die werd gedragen door een deel van de stafleden en die werd overgenomen door een snel radicaliserende groep studenten.

Deze perikelen hadden niet direct met de studiefinanciering te maken – al was een studieloon een belangrijke eis van veel studenten. De onrust hield evenwel aan doordat de toekomst van de studiefinanciering onzeker bleef. Slaman laat zien dat vanaf het eind van de jaren 1960 de politici, de bewindslieden en hun adviseurs er geregeld een potje van maakten. Een tijdelijke vermindering van het aantal bursalen leidde in 1966 tot de eerste massale studentendemonstratie in het Binnenhof. De commissie uit 1967 die een nieuw stelsel moest voorbereiden, werd het niet eens. Om de snel stijgende kosten van het hoger onderwijs te bestrijden, verhoogde minister M.L. de Brauw het collegegeld tot 1000 gulden. Maar doordat de verhoging door de studenten werd geboycot en het kabinet viel waarvan De Brauw deel uitmaakte, liet hij vooral chaos na. Het plan voor een basisbeurs van zijn opvolger staatssecretaris Ger Klein stuitte op zo veel ambtelijke vertraging dat er niets van kwam. Vervolgens maakte minister Arie Pais ruzie met iedereen, waardoor de studiefinanciering opnieuw bleef liggen. Wel kreeg hij een verhoging van het collegegeld en een hervorming van het universitaire onderwijs aanvaard.

Doordat bij het vigerende stelsel van studiefinanciering drie ministeries betrokken waren (Sociale Zaken voor de kinderbijslag, Financiën voor de belastingaftrek en Onderwijs voor de beurzen en leningen), streden de ambtenaren van deze ministeries om het voortouw bij de stelselherziening. De resultaatgerichte minister Wim Deetman slaagde erin alle bestaande regelingen te vervangen door één wet, de Wet op de Studiefinanciering uit 1986, die voorzag in een basisbeurs voor iedereen, aan te vullen met een inkomensafhankelijke aanvullende beurs en eventueel een rentedragende lening.

Met deze wet kreeg Deetman de studenten tegen zich, die het onrechtvaardig vonden dat het stelsel denivellerend werkte en zo de welgestelden bevoordeelde. Het kwam hem in 1988 bij een demonstratie zelfs op een trap in zijn buik te staan. Want bij de ontevredenheid over de wet bleef het niet. De overhaaste invoering had tot gevolg dat de uitbetalingen te laat of helemaal niet of bij de verkeerde terechtkwamen, waardoor duizenden studenten van een noodfonds gebruik moesten maken (Slaman, pp. 227–229). Bovendien bleek het stelsel spoedig veel te duur, terwijl Deetmans opvolger Jo Ritzen ook vond dat het te denivellerend werkte op de inkomensverdeling. Hij verhoogde daarom stapsgewijs de collegegelden, halveerde de beurs voor thuiswonenden en verlaagde die voor uitwonenden met 30 procent, introduceerde als bezuinigingsmaatregel vrij reizen voor studenten in het openbaar vervoer omdat dit hen in staat stelde (langer) bij hun ouders te blijven wonen en kwam met een tempobeurs die studenten die te lang over hun studie deden, dwong een deel van de beurs terug te betalen. Al deze maatregelen leidden tot furieuze reacties van de studentenbonden.

Achteraf valt vast te stellen dat jongeren zich eerder van studeren laten weerhouden door verlaging van de studiefinanciering dan door verhoging van het collegegeld (Marchand, p. 208). Dit verklaart waarom de aantallen studenten stagneerden in de jaren 1990 toen Ritzen bezuinigde, en ze weer groeiden toen het stelsel zich stabiliseerde. Het meest opmerkelijke is misschien wel dat de basisbeurs door studenten werd omarmd, toen hij in 2014 werd afgeschaft en vervangen door een leenstelsel.

De drie hier besproken proefschriften geven inzicht in de wijze waarop over studiefinanciering werd gedacht en gedebatteerd, hoe het stelsel van studiefinanciering zich ontwikkelde en wat de betekenis ervan was voor de toegankelijkheid van het universitaire onderwijs en voor de samenstelling van de studentenbevolking. Het zou nog veel mooier worden als dit onderzoeksproject kan worden vervolgd met onderzoek naar de betekenis van de studiefinanciering voor universiteit en wetenschap, voor het studentenleven en voor de kijk van studenten op zichzelf en hun toekomst.